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Peter Hettlich
Mitglied des Deutschen Bundestages
Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen

Bauen  Wohnen  Verkehr                              VBW 1/02

Informationen zur Eigenheimzulage

Im Koalitionsvertrag vom 16.10.2002 wurde vereinbart, die Eigenheimzulage für Alt- und Neubau anzugleichen und auf Familien mit Kindern zu konzentrieren. Die Bundesregierung hat daraufhin im Dezember 2002 folgende Änderungen der Eigenheimzulage vorgeschlagen (einheitlich für Neubau und Bestandserwerb):
-	1000 € einheitlicher Familiengrundbetrag,
-	ggf. 800 € Kinderzulage je Kind,
-	Absenkung der Einkommensgrenze für die Summe der positiven Einkünfte im Zweijahreszeitraum auf 70.000 € (Ledige) bzw. 140.000 € (Verheiratete) zzgl. 20.000 € je Kind,
-	ggf. 300 € Ökozulage.

Die Hauptgründe für diese Veränderungen sind gleichermaßen finanzpolitischer und städtebaupolitischer Natur und ordnen sich ein unter das Ziel einer ökologischen Finanzreform. Die Eigenheimzulage stellt einen der größten Ausgabenposten im Bundeshaushalt dar. Sie ist das größte wohnungspolitische Einzelinstrument: Die für 2002 erwarteten Steuerausfälle belaufen sich auf 9,47 Mrd. €. Dies entspricht 47,7% des gesamten wohnungspolitischen Fördervolumens oder etwa 0,47% des BIP.

Mit der Eigenheimzulage (ohne Ökobonus) und ihren Wirkungen beschäftigten sich in der jüngsten Vergangenheit zwei Studien. Offenbar handelt es sich dabei um die ersten umfassenden Untersuchungen zu diesem Thema überhaupt – erstaunlich, angesichts des genannten Mittelumfanges! Es folgen wichtige Aussagen der beiden Studien:

-	Bericht zur Inanspruchnahme der Eigenheimzulage in den Jahren 1996-2000, Arbeitsgruppe “Wirkungsanalyse Eigenheimzulage” des Ausschusses für Wohnungswesen der ARGEBAU, vorgelegt September 2002
-	Wirkungen der Eigenheimzulage, Prof. Dr. Gisela Färber; DHV Speyer, im Auftrag des Instituts für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes NRW, vorgelegt Juli 2002

I.

Bericht ARGEBAU

Inanspruchnahme der Eigenheimzulage

In den Jahren 1996 bis 2000 wurde die Grundförderung wie folgt in Anspruch genommen:

Neubau			44% (Ost 49%, West 43%)
Bestand			50% (Ost 45%, West 52%)
Ausbau, Erweiterung	6% (Ost 6%, West 5%)

Der große Stellenwert der Bestandserwerbe wird auch bei Bezugnahme auf die jeweiligen Einwohner deutlich. Im Mittelwert der Jahre 1996 bis 2000 bildeten bundesweit jährlich 2,8 von 1000 Einwohnern Wohneigentum im Neubau; im Bestand waren es 3,2 von 1000 (Ausbau und Erweiterung 0,4).

In 58% aller Förderfälle (62% aller Neubaufälle, 54% aller Bestandserwerbe, 67% bei Ausbau und Erweiterung) wurden eine oder mehr Kinderzulagen ausgezahlt. Zum Vergleich: Familien mit Kindern stellen 33% aller Haushalte.

In allen neuen Ländern liegt das Durchschnittsalter der Eigentumserwerber in Neubau und Bestand über dem Durchschnittsalter der Erwerber in den alten Ländern. Ein überdurchschnittlich hohes Erwerbsalter und einen entsprechend geringen Anteil der jüngeren Erwerber weisen außerdem die Förderfälle in den Stadtstaaten auf.

Differenziert nach Neubau und Bestandserwerben zeigt sich, dass in den alten Ländern die Ersterwerber von Bestandsobjekten über mehr Einkommen verfügen als die Selbstnutzer im Neubau. In den neuen Ländern – auf insgesamt niedrigerem Niveau - ist es genau umgekehrt! Dabei stellen die unteren Einkommensklassen (bis 5000 DM/Monat) in den neuen Ländern mit 62% deutlich höhere Erwerberanteile als im Westen (knapp 40%); der Bundesdurchschnitt liegt bei 45%.

Räumliche Verteilung

Die Eigenheimzulage wird am stärksten im Norden von Deutschland (Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg) in Anspruch genommen. Auf die neuen Länder entfallen 22% aller Förderfälle bei der Grundförderung (zum Vergleich: 18% aller Haushalte). Je höher das Bevölkerungswachstum, desto höher der Anteil der Neubauförderung.

In den Stadtstaaten waren nur rund 40% bis 45% der Haushalte, die im Bestand Wohneigentum bildeten, Familien mit Kindern (in den Flächenländern bis zu 60%). Tendenziell gilt dies auch für die Kernstädte im Vergleich zum Umland und den ländlichen Regionen. Bei den Neubaufällen lagen die Stadtstaaten in der Mitte des Spektrums. In den alten Ländern wird die Kinderzulage weniger in Anspruch genommen als in den neuen Ländern (57% gegenüber 63% aller Fälle).

Zwar lassen sich in den alten Ländern klare räumliche Strukturen der Inanspruchnahme der Eigenheimzulage nicht ablesen. In keiner der drei näher untersuchten Regionen (München, Hamburg, Koblenz) folgt die Inanspruchnahme jedoch – wie auch die Standortwahl der Mieter - den raumordnerischen Zielen. Ein zur Bevölkerung überproportionaler Anteil der Förderfälle entfällt demnach auf die ländlichen Kreise (vor allem Bayerns, Niedersachsens und Schleswig-Holsteins), wo insbesondere die Neubauförderung genutzt wird (ländliche Kreise Bayerns: 61% aller Neubaufälle, Niedersachsens: 52%, Schleswig-Holsteins: 51%).

Dagegen wird die Bestandsförderung in den alten Ländern in etwa proportional zur Bevölkerungsverteilung genutzt.

Die Bestandserwerbe erfolgen vor allem in den älteren Suburbanisierungsräumen im Umland der Kernstädte sowie entlang der Autobahnachsen (beispielsweise Räume Hamburg und Stuttgart, Dreieck Mainz/Ludwigshafen/Kaiserslautern).

In den neuen Ländern zeigt sich ein deutlicher Suburbanisierungsprozess. Vor allem in den Umlandkreisen der größeren Städte wird die Grundförderung überproportional in Anspruch genommen (Bevölkerungsanteil 11% gegenüber 20% geförderter Neubaufälle). Entsprechend sind in den Kernstädten deutlich unterproportionale Förderzahlen im Verhältnis zur Bevölkerungsverteilung zu verzeichnen.

Allgemein gilt: Die Eigenheimzulage ermöglicht den Haushalten bei entsprechendem Angebot näher an die Kerne heranzuziehen, als sie es sich ohne Förderung leisten könnten. (Siehe hierzu im Weiteren die folgenden Absätze.)

Wirkung der Eigenheimzulage auf Eigentumsbildung und Baufinanzierung

Die Eigenheimzulage erhöht die finanziellen Spielräume eines Haushalts und reduziert somit die Schwelle zur Eigentumsbildung. Ob tatsächlich Eigentum gebildet wird, hängt jedoch stark vom Bodenpreisniveau ab. In Regionen mit hohem Preisniveau wie etwa München oder Hamburg ist dies nur in eingeschränktem Maße möglich: Knapp 60% aller Haushalte, die aus München ins Umland zogen (Hamburg: etwa 50%), wohnen am neuen Standort zur Miete! In der Stadt oder im nahen Umland von München ist die Eigentumsbildung für breite Bevölkerungskreise weder ohne noch mit Eigenheimzulage zu tragbaren Belastungen möglich.

Im Umland der Städte löst sich der Zusammenhang zwischen Bodenpreisniveau und Niveau der Eigentumsbildung (Neubau) dort auf, wo die Anschaffungskosten einer typischen Doppelhaushälfte unterhalb des 6,5fachen des Jahresnettoeinkommens eines regionalen Durchschnittsverdieners liegen. Hier steigen die Förderquoten in den untersuchten Regionen deutlich an und hier steht bei vielen Haushalten die Standortwahl innerhalb der Region und die Abwägung “Eigentumsbildung/ Reihenhaus in der Kernstadt” versus “Doppelhaushälfte oder freistehendes Einfamilienhaus weiter außerhalb” im Vordergrund. In den Regionen Hamburg und Koblenz ist dies bereits in einer Distanz von weniger als 20 bis 30 PKW-Minuten der Fall. Mit anderen Worten: Das Bodenpreisgefälle hat unterhalb der genannten Schwelle nur noch einen geringen Einfluss auf die Standortwahl der Eigentumsbildner.

Modellrechnungen zeigen, dass eine Familie mit zwei Kindern mit Neubau-Förderung bei einer Belastungsquote von 30% des Jahresnettoeinkommens das selbe Objekt finanzieren kann, wie ein Haushalt, der ohne Förderung über ein ca. 13.600 € höheres Einkommen verfügt. Bei einem Hypothekenzins von 5,5% und einer 1%igen Tilgung kann der Basishaushalt (Haushalt mit zwei Kindern, 30.000 € Jahresnettoeinkommen, 50.000 € Eigenkapital)

-	ohne Eigenheimzulage ca. 188.000 €,
-	mit Eigenheimzulage Neubau ca. 251.000 €,
-	mit Eigenheimzulage Bestand ca. 232.000 €

finanzieren. Mit der Zulage erhöht sich somit der Finanzrahmen des Basishaushalts um 63.000 € (Neubau) bzw. 44.000 € (Bestand).

II.

Gutachten Prof. Dr. Gisela Färber, DHV Speyer

Vorbemerkung: Die Studie geht nicht auf die räumliche Wirkung der Eigenheimzulage ein (siehe hierzu den Bericht der ARGEBAU).

Auswirkung der Eigenheimzulage auf den Wohnungsbau

Es ist nicht feststellbar, in welchem Umfang die Eigenheimzulage tatsächlich zu einer zusätzlichen Nachfrage nach Wohnungsbauleistungen geführt hat. Die stärkere Inanspruchnahme der Eigenheimzulage setzte erst ein, als der Bau von Wohnungen in West- und Ostdeutschland seinen Höhepunkt überschritten hatte. Eine Ausnahme liegt in Niedersachsen vor, wo schon 1997 mehr als 90% aller neu erbauten Wohnungen mit der Eigenheimzulage gefördert wurden. Es ist nicht auszuschließen, dass es einige wenige Fälle gibt, die ohne Förderung ihren Wunsch, ein Eigenheim zu erwerben, nicht realisiert hätten. Insoweit könnte der Rückgang der Bautätigkeit durch die Eigenheimzulage marginal verzögert worden sein. Angesichts der stagnierenden bzw. leicht rückläufigen Baukosten dürfte aber ein Großteil der Eigenheimzulage in Rentensteigerungen der Grundstückseigner “versickert” sein.

Deutlich stärkere Effekte für die Entscheidung zugunsten von Wohnungseigentum zur Selbstnutzung dürften von den sinkenden Hypothekenzinsen ausgegangen sein. Der Rückgang der Zinssätze von jahresdurchschnittlich von 8,46% auf 6,73% zwischen 1996 und 1999 würde bei einem  Eigenheimerwerb mit Erwerbskosten in Höhe von 250.000 € und 40% Eigenkapital allein eine jährliche Annuitätenersparnis von 2.595 € bedeuten, was bereits deutlich über dem Volumen der Grundförderung der Eigenheimzulage liegt. Die Effekte sind bei einer geringeren Eigenkapitalquote noch stärker. Trotz des Rückgangs der Zinssätze und trotz steigender Förderungen durch die Eigenheimzulage gingen aber die Wohnungsbauaktivitäten seit 1997 zurück.

Der Rückgang bei den Baufertigstellungen im Jahr 2000 ist ebenfalls kaum auf die Absenkung der Einkommensgrenzen bei der Eigenheimzulage zurückzuführen. Zum einen wurden zum 1.1.2000 nicht nur die Einkommensgrenzen gesenkt, sondern auch die für die zum Haushalt gehörigen Kinder verdoppelt. Insoweit hätte es, sofern ein solcher Zusammenhang überhaupt in merklichem Umfang besteht, auch positive Anreize für den Erwerb eines Eigenheimes bei dieser Gruppe geben müssen. Dies ist aber offensichtlich auch nicht der Fall. Zudem waren die Änderungen im Eigenheimzulagengesetz erst in der zweiten Jahreshälfte 1999 beschlossen worden, so daß sie schon aus zeitlicher Sicht kaum Auswirkungen auf das Volumen der im Jahr 2000 fertiggestellten Wohnungen hätten haben können. 

Hebelwirkung

Durch die Grundförderung im Neubau konnten in dem Zeitraum, in dem mit der Eigenheimzulage gefördert wird, Annuitäten für Kreditvolumina zwischen 59.125 DM in 1996, ein Jahr mit relativ hohen Zinsen, und 74.340 DM bei Verträgen aus dem Jahr 1999 bedient werden. Bei Bestandserwerben waren durch die Eigenheimzulagen (Grundförderung) Erwerbskosten zwischen 17.373 DM und 22.302 DM abzudecken. Der Kapitalhebel der Kinderförderung ergab Finanzvolumina zwischen 17.737 DM und 22.302 DM. Im Jahr 2001 konnten mit der Eigenheimzulage Kreditvolumina in Höhe von gut 36 Tsd. € beim Erwerb eines Neubaus, gut 18 Tsd. € beim Bestandserwerb sowie 10.832 € je Kind “bewegt” werden.

Mit Blick auf die unterschiedlichen Bodenpreise in Deutschland lassen sich über den maximalen Kapitalhebel unterschiedliche relative Anteile des Eigenheimerwerbs abdecken: Eine Familie mit zwei Kindern konnte mit Hilfe der Eigenheimzulage in den neuen Ländern im Schnitt 23,4%, in den alten Ländern allerdings nur 14,4% des Kaufpreises eines genormten Einfamilienhauses decken. In Bremen würde die Eigenheimzulage für die Finanzierung eines Erwerbsanteils in Höhe von 21,6% und in München gerade einmal für 8,2% der Kosten ausreichen. Die Relationen sind ähnlich für den Erwerb eines genormten Neubau-Einfamilienhauses. Dann würden durch die Eigenheimzulage in den neuen Ländern im Durchschnitt der Großstädte bis zu 28,3% des Kaufpreises finanziert, in den alten Ländern nur bis zu 17,4%, in Bremen 26,2% und in München nur 9,9%.

Unterstellt man, der maximale finanzielle Hebel würde vollständig ausgenutzt und in die Nachfrage nach Bauleistungen gehen, so kämen Gesamtbeträge in Höhe von 13,3 Mrd. DM im Jahr 1996 und 41,6 Mrd. DM im Jahr 1999 für alle Wohnungsbauleistungen und 7,4 Mrd. DM im Jahr 1996 und 29,7 Mrd. DM im Jahr 1999 für Neubauleistungen zusammen. In der Spitze, im Jahr 1999, wären damit 35% aller Wohnungsbauleistungen an fertigstellten Wohnungen und sogar fast 44% der Neubauleistungen abgedeckt gewesen. Veranschlagt man den Anteil der Bodenwerte und der Bauleistungen einmal überschlägig im Mittel mit jeweils 50% der Erwerbskosten, dann hätte die Eigenheimzulage bis zu 17,5% der Gesamtbauleistungen bei Wohnungsbaufertigstellungen abdecken können und sogar 21,8% beim Neubau! Das muß als nachfragerelevante Dimension betrachtet werden, obwohl nicht nachgewiesen werden kann, daß dieses Volumen ohne Eigenheimzulage nicht nachgefragt worden wäre.

Preiswirkung

In den neuen Ländern, in denen die Inanspruchnahme der Eigenheimzulage höher lag als in den alten Ländern, stiegen die Preise für baureifes Land doppelt so stark wie im Westen. Ein strenger statistischer Zusammenhang zwischen der Eigenheimförderung und Preissteigerungen für baureifes Land ist jedoch nicht nachweisbar, ein positiver Trend gleichwohl erkennbar. Insbesondere in den neuen Ländern kamen weitere nachfrage- und somit preissteigernde Subventionen des Mietwohnungsbaus hinzu. Demgegenüber wirkten sich Baulandausweisungen preissenkend aus.

Die von der Eigenheimzulage mitbewirkte, über dem Fördervolumen selbst liegende Steigerung der Bodenpreise für baureifes Land hat aber in jedem Fall die Produzentenrenten der Grundstücksbesitzer erhöht. Baureife Grundstücke haben sich in den 90er Jahren bis in die Gegenwart hinein stärker verteuert als die allgemeinen Lebenshaltungskosten. Insoweit ist nicht zu negieren, daß ein guter Teil des Fördervolumens der Eigenheimzulage und ein jährlich immer noch wachsender Teil über die Budgets der Subventionsempfänger in die “Taschen” der Grundstückseigentümer fließt.

Wirkung auf Einkommen und Beschäftigung

Die gesamten wohnungspolitischen Subventionen von Bund und Ländern betragen etwa 1% des BIP oder 20% der Wertschöpfung des gesamten Bausektors (Hoch- und Tiefbau!). Die Eigenheimzulage macht davon etwa die Hälfte aus. Die dadurch bedingten jährlichen Wachstumsverluste betragen etwa 0,3 Prozentpunkte. Wegen der zu ihrer Finanzierung notwendigen Steuermehreinnahmen hat die Eigenheimzulage negative Wirkungen auf Einkommen und Beschäftigung (Erhöhung der Abgabenquote). Ein Teil der Zulage verbleibt außerdem letztlich beim Grundstückseigentümer (siehe oben), den Unternehmen und Beschäftigten des Baufinanzierungsgewerbes sowie bei Notaren, Maklern u.a.

Als Indiz für subventionspolitische Verwerfungen u.a. auch durch die Eigenheimzulage gilt außerdem die ungewöhnlich hohe Quote der geförderten neuerbauten Wohnungen, die in einzelnen Ländern und Jahren über 90% ausmachte. Nimmt man weiter die Zahl der Bewilligungen im Sozialen Wohnungsbau als Indikator für subventionierte Wohnungen hinzu, so ergeben sich in Einzelfällen sogar Subventionsfallquoten von über 100%. Es ist aber als statistisch abgesichert anzusehen, daß im Mittel im Jahr 1999 drei Viertel aller neu erbauten Wohnungen durch mindestens eines der beiden Instrumente subventioniert wurden. Nimmt man weitere Subventionen für den Mietwohnungsbau hinzu, dann schrumpft die Zahl der nicht geförderten neu erbauten Wohnungen weiter. In Anbetracht derartig hoher Anteile staatlicher Förderung an allen neu erbauten Wohnungen ist auf eine nachhaltige Störung des Marktmechanismus durch staatliche Interventionen zu schließen. Die wenigen Bauherren, die ohne Subventionierung noch bauen, müssen Objekte mit besonderer Rendite finden, um die Nachteile ihrer Nichtsubventionierung auszugleichen.

Vergleicht man den Mehrfamilienhausbau mit dem Ein- und Zweifamilienhausbau, sind öffentliche Mittel in ersterem effizienter angelegt (mehr Einkommen und Beschäftigung, höherer Selbstfinanzierungsgrad). Sowohl die durchschnittlich höheren Kosten je Quadratmeter in Eigenheimen wie die höhere Quadratmeterzahl an Wohnfläche sollte die öffentliche Hand aus sozialpolitischen Gründen kaum fördern, da sie eher Luxusbedarf darstellen.

Verteilungswirkungen und Ziel(un)genauigkeit

Der Auftraggeber empfiehlt wegen der schmalen Datengrundlage eine kritische Bewertung dieses Teils der Studie!

3% der begünstigten Haushalte gehören zu den 20% ärmsten Haushalten.
8% der begünstigten Haushalte gehören zu den 40% ärmsten Haushalten.
72% der begünstigten Haushalte gehören zu den 40% reichsten Haushalten.
Etwa 50% der begünstigten Haushalte gehören zu den 20% reichsten Haushalten.
30% der begünstigten Haushalte gehören zu den 10% reichsten Haushalten.

7% aller begünstigten Haushalte liegen in den Wohngeldgrenzen.
17% aller begünstigten Haushalte liegen in den Einkommensgrenzen des Sozialen Wohnungsbaus.
27% aller begünstigten Haushalte liegen in den Grenzen des “mittleren Einkommens”.

Bei Eingrenzung auf die Altersgruppe der unter 45-jährigen – bei großzügiger Auslegung des Ziels “jüngere Haushalte” – und auf Haushalte mit mindestens einem Kind, würden lediglich 18,5% der Haushalte mit mittlerem Einkommen gefördert werden können. Würde diese Gruppe als ausschließlicher Kreis der förderungswürdigen Haushalte bezeichnet, könnte die Förderung der übrigen rd. 82% eingespart werden. Dass dennoch insgesamt der Anteil geförderter Haushalte mit Kindern mit 55% über dem Durchschnitt der Bevölkerung liegt, mag zunächst daran liegen, dass eine typische Wohneigentumerwerbergruppe die der 30-40jährigen ist, die statistisch ohnehin über deutlich mehr Kinder verfügt als die Gesamtbevölkerung. Die recht hohe Quote gibt aber auch keinen Aufschluss darüber, ob die geförderten Haushalte auch ohne Förderung durch die Eigenheimzulage in ein neu erworbenes Eigenheim gezogen wären bzw. hätten ziehen können oder ob bei den nicht geförderten Haushalten der Altersklasse gar kein Wunsch nach Eigenheimerwerb vorlag.

Irritierend ist auch der Befund der unerwartet hohen Förderanteile von Haushalten mit älteren Vorständen/Bezugspersonen. Gerade mit Blick auf die sinkenden steuerlichen Einkünfte von Haushalten, die Renteneinkünfte beziehen, welche ihrerseits zu einem großen Teil steuerfrei gestellt sind und mit diesem Teil auch nicht für die Einkommensgrenze der Eigenheimzulage zählen, ist anzunehmen, daß sich unter den älteren Geförderten viele Haushalte befinden, die überhaupt erst durch den Ruhestandseintritt wieder unter die Einkommensgrenzen fallen. Sie wären aber in jedem Fall als Mitnehmer zu klassifizieren, da ihr tatsächliches Haushaltseinkommen kaum Bedürftigkeitskriterien entspricht.

Im Vergleich der Einkommensgrenzen und Einkommensdefinitionen bei Wohngeld, Sozialem Wohnungsbau und Eigenheimzulage ergeben sich weitere Ungerechtigkeiten zugunsten der Bezieher der Eigenheimzulage, auf die hier nicht im Ganzen eingegangen werden kann. Beispiele: Nur weil in zwei Jahren des Erwerbslebens oder auch des anschließenden Ruhestands die – beeinflußbaren – steuerlichen Einkünfte unter den o.a. Einkommensgrenzen liegen, entsteht der Förderanspruch. Völlig unangerechnet bleibt, wenn z.B. die gleichen Haushalte von ihren Eltern Wohnungseigentum erben oder geschenkt bekommen, das früher bereits einmal steuerlich auch mit Kinderzulagen gefördert worden war. Auch im Rahmen des Erbschaft- und Schenkungsteuergesetzes wird Immobilieneigentum, was tendenziell zur Selbstnutzung in Frage kommt, an eine solche Nutzung aber nicht gebunden ist, weiterhin privilegiert besteuert: Die anzusetzenden Werte liegen deutlich unter den Marktwerten, die familiären Freibeträge sind so festgesetzt, daß “das Häuschen der Eltern” steuerfrei vererbt werden kann. Vor allem Familien, die schon über einen längeren Zeitraum über Immobilieneigentum verfügen, werden so außerhalb der Eigenheimzulage bereits mehrfach gefördert, ohne daß mit Blick auf ihr potentielles Lebenseinkommen sie einer solchen Förderung überhaupt bedürften. Sozial schwache Haushalte, deren Einkommen nur unzureichende Spielräume zum Sparen überhaupt läßt, sind hingegen “lebenslänglich” auf Wohngeld angewiesen, ohne daß sie substantielle Verbesserungen ihrer Vermögens- und Einkommenssituation auch aufgrund staatlicher Förderung erfahren.

Eine der Ursachen für die schwergewichtige Förderung der höheren Einkommensbezieher durch die Eigenheimzulage ist deren enge Anlehnung an das Einkommensteuerrecht. Die Eigenheimzulage übersetzt alle Verwerfungen des Steuerrechts in Förderrecht und ist damit allen durch die Kompliziertheit des Einkommensteuerrechts geradezu unvermeidbaren Versuchen der BürgerInnen, ihr steuerliches Einkommen zu drücken, auch um in den Genuß der Förderung zu kommen, schutzlos ausgesetzt. Problemverschärfend kommt hier hinzu, daß, wohl zunächst aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung eingeführt, nur die Einkünfte aus den beiden vor Antragstellung liegenden Kalenderjahren überprüft werden, was zu völlig legalen steuerrechtliche Tricks gerade einlädt. Hier wird der Bruch deutlich sichtbar, nach dem die Eigenheimzulage durch ihre Weiterentwicklung gegenüber den älteren steuerlichen Gestaltung nach § 10e EStG sowie noch früher nach § 7b EStG zwar konzeptionell weiterentwickelt wurde, im Grunde aber mit ihrer innerhalb der Einkommensgrenzen einkommensunabhängigen Höhe nicht mehr in den Kontext des Steuerrecht gehört. Sie lädt regelrecht zu mißbräuchlicher, nicht zielkonformer Inanspruchnahme ein.
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Modellrechnungen verdeutlichen, wie teuer die Steuerzahler die Subventionierung gut verdienender Haushalte durch die Eigenheimzulage kommt. Die Fehlsubventionierung bewirkt erst das enorme finanzielle Volumen der Eigenheimzulage, mithin auch die durch diese Modellrechnungen nachgewiesene Umverteilung “von der Mitte nach oben”. Denn es sind die mittleren Einkommensgruppen, welche auch nach den Steuerreformen der späten 90er Jahre, durch die vor allem Familien mit Kindern entlastetet wurden, die Hauptlast der Einkommensteuer tragen. Die mittleren Einkommensgruppen sind aber auch die, die vor allem bei den nach Haushaltsgröße gewichteten Einkommensgruppen nur unterdurchschnittlich an der Eigenheimzulage partizipieren. An dieser Stelle wird deutlich sichtbar, welche auch fiskalischen Folgen es hat, daß bei der Einführung der Eigenheimzulage keine saubere Zielgruppenanalyse angestellt wurde, sondern pauschal für andere Bereiche entwickelte Vorstellungen über “arm” und “reich” aus dem Steuerrecht für ein Instrument der Wohnungspolitik übernommen wurden.
Finanzierungswirkung Bund/Länder und Länder/Länder

Die durch die Gewährung der Eigenheimzulage bedingten Steuerausfälle werden im Finanzausgleich (horizontaler Finanzausgleich, Bundesergänzungszuweisungen) teilweise ausgeglichen. Daraus ergeben sich sehr unterschiedliche “Renditen” für die Eigenanteile von Ländern und Gemeinden, die für die Länder, die eine hohe Inanspruchnahme der Eigenheimzulage aufweisen hoch liegen, während die anderen, die ohnehin schon weniger Bundesmittel infolge unterdurchschnittlicher Inanspruchnahme erhalten, diese geringeren Mindereinnahmen ihres Steueraufkommens auch noch mit höheren Einzahlungen in den Länderfinanzausgleich bzw. geringeren Einnahmen aus den horizontalen Transferzahlungen “büßen”. Einzelne Länder (Niedersachen, Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern) profitieren von einer überdurchschnittlichen Inanspruchnahme der Eigenheimzulage zulasten anderer Länder (u.a. NRW, Hessen, Stadtstaaten, Saarland). Berlin und Hamburg bringen sogar mehr Mittel zur Finanzierung der Eigenheimzulage auf, als sie selbst an Leistungen erhalten.

Empfehlung

Alle Vorschläge, die eine Modifikation oder Reparatur der Eigenheimzulage zum Gegenstand haben, führen kaum weiter. Sei dies die Absenkung der Neubauförderung auf die Bestandsförderung, die räumliche Differenzierung der Einkommensgrenzen und/oder Förderbeträge, oder die Harmonisierung der Einkommensbegriffe und -grenzen der verschiedenen wohnungspolitischen Förderinstrumente. Es würden nach wie vor zu hohe finanzielle Mittel gebunden und im wesentlichen Bevölkerungskreise gefördert, welche dies im Grunde gar nicht benötigen. Die Störung der Marktkräfte würde nicht abgebaut, sondern es bestünde im Gegenteil die Gefahr, daß durch neue bürokratische Regelungsbedarfe, wie sie z.B. bei der räumlichen Differenzierung der Eigenheimzulage erforderlich wären, die Verzerrungen den Bodenpreise und für den Haus- und Wohnungsbestand sogar noch größer würden. Auch die Abhängigkeit der Länder von dieser bundesweiten Regelung ohne regionale Gestaltungsspielräume und die ebenfalls weiterbestehenden Verwerfungen der interregionalen Finanzierungsmuster sollten unter keinen Umständen weitergeführt werden. Es ist zudem kein Grund erkennbar für eine allgemeine Eigentumsförderung für selbstgenutztes Immobilienvermögen. Dagegen sprechen vielmehr die mit Eigentum verbundene Immobilität der Arbeitskräfte und die hohen Pendlerkosten.

Insoweit ist zu empfehlen, die Eigenheimzulage nicht in modifizierter Form weiterleben zu lassen, sondern sie ersatzlos zu streichen. Ein Teil ihres finanziellen Volumens, das dann sukzessive freigesetzt wird, sollte zum Aufbau eines neuen integrierten Förderkonzeptes verwendet werden, welches als Subjektförderung auf diejenigen Mitglieder der Gesellschaft konzentriert ist, die ohne staatliche Hilfe das Grundbedürfnis Wohnen nicht in hinreichendem Maße selbständig aus Primär- und/oder Sekundäreinkommen decken können. Zwischen Miete und Eigentumserwerb sollte kein Unterschied gemacht werden, wiewohl es sinnvoll sein kann, mit differenzierten Förderinstrumenten trennscharf abgegrenzte Problemgruppen zu unterstützen. Die zusätzlichen finanziellen Mittel aus der Eigenheimzulage können dazu beitragen, daß auch ein erweitertes Wohngeld keine “Mangelveranstaltung” ist, sondern die Selbständigkeit der geförderten Haushalte (wieder) herbeizuführen hilft.